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社会资本投资北京集体土地租赁住房项目模式研究(下)

发布日期:2021-07-15 14:25   来源:未知   阅读:

  中伦律师事务所创立于1993年,是中国司法部最早批准设立的合伙制律所之一,现已成为中国规模最大的综合性律所之一,在北京、上海、深圳、广州www.gdl8.cn武汉、成都、重庆、青岛、杭州、南京、海口、东京、香港、伦敦、纽约、洛杉矶、旧金山和阿拉木图设有办公室。

  在上篇中,我们试从入市主体、土地/房屋用途、权属、开发建设模式等方面对北京市集体土地租赁住房制度进行梳理。在本系列的下篇中,我们将以集体土地租赁住房开发建设模式为起点进行探索,并着重就社会资本投资集体土地租赁住房项目涉及的问题予以关注和研究。

  2017年政策出台后北京市计划用于建设租赁住房的集体用地指标为203公顷,其中大兴、朝阳、丰台和昌平的供地均达26公顷以上;房山和顺义次之,20公顷左右;其余市辖区均在4-7.5公顷。村、镇集体经济组织作为集体土地的所有权人,天然成为集体土地租赁住房项目的主要建设运营主体。

  针对北京市范围内集体土地租赁住房项目的案例进行查询和汇总后(见附件),笔者发现,除大兴区、丰台区、朝阳区以外,昌平区等其他各区针对集体土地租赁住房的开发仍停留在镇、村集体两级经济组织自主开发阶段,少有社会资本参与建设及运营的先例。

  根据《土地管理法》相关规定[1],土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。集体经营性建设用地的出让、出租参照应照同类用途的国有建设用地执行。参照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(国务院令第55号)(以下简称“55号令”)[2],集体经营性建设用地出让可采取协议、招标、拍卖三种方式[3]。同时,参照55号令,根据土地性质的不同,集体经营性建设用地出让年限随之不同。如居住用地最高出让年限为70年,商业、旅游、娱乐用地最高出让年限为40年,工业用地最高出让年限为50年,其他教育、科技、文化、卫生、体育用地等服务设施用地使用年限不得超过50年[4]。而针对北京市范围内集体土地租赁住房项目案例的梳理后,笔者发现,北京市现有案例中有通过“出让”方式竞得项目用地年限高达70年的情况。

  《土地管理法实施条例(修订草案)》(征求意见稿)采取列举的方式明确集体经营性建设用地入市方式,其中包含了“协议出让”方式[5]。北京市试点过程中,也不乏以协议方式出让集体经营性建设用地的实践。实操中,协议方式获取土地无须在公开交易场所进行,仅就出让结果“本着公开、公平、公正的原则”在规自委网站予以公示。

  笔者认为,试点期间通过协议出让方式取得土地建设集体土地租赁住房项目者基本是国有企业或集体企业。但经咨询北京市规自委某分局后了解,非国有社会资本通过协议方式获取项目用地具备一定可操作性,但具体是否可行,仍建议非国有社会资本与联营公司及相关有权主管部门进行沟通商谈。

  “招拍挂”是项目土地常见的获取方式。实操中[6],北京市范围内集体经营性建设用地釆取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式入市的,需通过北京市土地交易市场公开进行,并在规自委网站予以公示。

  从现有规定来看,北京市范围内集体土地招拍挂对竞买人资格基本不作要求,“企业、其他组织和个人(除法律另有规定外)均可参加竞买,接受联合竞买。”但针对北京市集体土地入市的案例进行查询和汇总后,可以发现,竞得集体土地后规划配建人才公寓的主体多为国有企业或集体企业,而非国有社会资本通过招拍挂竞得集体土地则多规划用于开发商业、办公用途。

  对此,笔者解读为,鉴于新《土地管理法》出台后集体经营性建设用地入市已放开限制,北京市范围内,理论上在公开市场获取土地后竞得者直接申报集体土地租赁住房项目应当不存在障碍。但经咨询北京市规自委某分局后了解,除大兴区外,目前各区对于集体土地入市仍持谨慎态度,仍需等待后续出台的《集体经营性建设用地出让转让管理条例》及其他关于集体经营性建设用地入市细则进一步规范。

  根据《土地管理法》相关规定,集体经营性建设用地的出让、出租参照应照同类用途的国有建设用地执行。参照《规范国有土地租赁若干意见》(国土资发〔1999〕222号)(以下简称“222号文”),集体土地租赁与出让均能够采用招标、拍卖或者双方协议的方式[7]。关于集体土地的租赁期限问题,参照55号令[8]及《产业用地政策实施工作指引(2019年版)》[9]的相关规定,笔者倾向于认为,集体经营性建设用地出租的最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途国有土地出让最高年期(即居住用地不得超过七十年,工业用地不得超过五十年,商业、旅游、娱乐用地不得超过四十年,综合或者其他用地不得超过五十年),而对于按照产业用地政策以长期租赁方式使用集体经营性建设用地的,租赁期限最长不得超过20年。

  目前北京市集体土地租赁住房项目基本采用F81绿隔产业用地,经咨询北京市规自委某分局后了解,F81绿隔产业用地的出租年限一般以40年为限,与《产业用地政策实施工作指引(2019年版)》的规定实际存在一定的出入。

  由此看来,就社会资本独立开发模式而言,出租方式相较于出让方式,使用者无须在获取项目土地使用权时一次性缴纳高额的土地出让金,仅需根据土地租赁合同约定按年或按季支付,是一种较为经济的集体经营性建设用地的流转方式。但值得注意的是,目前尚未在公开渠道检索到北京市范围内集体经营性建设用地出租用于建设集体土地租赁住房的相关案例。

  新《土地管理法》没有明确列举“作价入股”方式作为集体土地的流转方式,但33个试点地方的文件均规定了这一方式。北京市范围内也不乏这种模式的运用。根据北京市376号文及64号文相关规定,农村集体经济组织可以土地使用权入股,和国有企业合作开发建设集体租赁住房[10],土地使用权入股项目公司年限、双方联营期限均不得超过50年[11]。集体经济组织在新成立的企业持股比例不得低于51%,且应有保底分红[12]。值得注意的是,在大兴区规自委所公示的某项目中,根据《集体经营性建设用地使用权作价入股建设租赁住房意向书》显示,此项目拟入股年限为70年。经咨询北京市规自委某分局后我们了解,实操中作价入股年限有可能与政策规定存在一定出入。

  在这一模式中,国有企业能够通过与联营公司成立项目公司的方式合作开发建设集体土地租赁住房,其中联营公司以集体土地使用权作价入股,持股比例不低于51%,入股年限,联营期限在原则上不超过50年。项目公司拥有项目土地使用权,双方共同负责开发、建设、运营租赁性住房,收益一般根据国有企业与联营公司二者股权比例进行分配,并共同承担收益和风险。此模式下,对于国有企业而言,实际上通过持有项目公司股权而间接享有了土地使用权及项目建成房屋的所有权。

  在实践中,此处国有企业包括国有控股或参股企业。以大兴区瀛海镇租赁住房项目为例,该项目地块由北京汇瀛恒安置业有限公司(联营公司下属子公司)通过公示协议出让形式取得,联营公司(51%)将集体土地作价入股,与北京万科天恒产城建设有限公司(49%)共同设立项目公司进行开发建设。该项目的作价入股公示文件(京土集使作(兴)[2017]001号)显示申请人资格要求为国企或国有控(占)股公司,而万科天恒则是由万科(70%)与天恒(30%)共同出资设立的国有占股公司。笔者倾向于认为,非国有社会资本介入集体土地租赁项目的可行途径之一是与国有企业成立平台公司,再以平台公司名义与联营公司合作进行项目的开发运营,但此处国有企业在平台公司中要求达到的占股比例要求尚不明确,仍建议与拟开发项目所在地的有权主管部门进一步了解。

  根据北京市64号文第二条规定,“农村集体经济组织可以项目经营权出租的方式与社会资本合作,鼓励农村集体经济组织以项目经营权出租方式与社会企业合作开发建设……企业取得项目经营权后,应整体持有并持续出租运营,不得将经营权转租给其他单位。项目经营权出租期限由双方约定,最长不超过50年。合同期满或提前终止合同的,应对项目移交的内容、标准、方式、程序等依法协商进行约定。”

  根据上述规定,社会资本能够通过承租项目经营权的方式介入集体土地租赁住房项目。以丰台区成寿寺万科泊寓项目为例,根据公开资料显示,北京金城源投资管理公司作为成寿寺农工商联合公司改制后成立的集体所有制(股份合作)企业,代表南苑乡成寿寺村集体提供项目用地并让渡项目经营权;万科负责所有建设成本投入,取得项目建成后45年的经营管理权及收益权。此外,北京金城源投资管理公司与北京万科企业有限公司共同出资成立了北京金城万源置业有限公司(项目公司)。项目公司负责项目日常经营管理,每年支付村集体保底收益及超额分配。

  此模式类似“代建+运营”,由集体经济组织出地,社会资本出资进行建设并由社会资本方获得项目最长不超过50年的项目经营权,包括占用、使用、经营、管理、收益等全部权利,社会资本承担建设费用,村集体获得保底收益和分红收益。此模式下,有别于一级市场上的土地获取,社会资本无需支付土地对价,前期只需投入建设开发成本。并经咨询北京市规自委某分局后了解,鉴于目前有关集体土地入市实施细则尚未释出,目前社会资本投资项目较为可行且政府大力鼓励的做法是通过项目经营权出租这一路径。

  3. 集体经济组织/联营公司与社会资本联合“招拍挂”取得项目用地进行合作

  根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范(试行)》(国土资发〔2006〕114号)第10.1条,国有土地使用权招标拍卖挂牌出让的申请人可以单独申请,也可以联合申请。针对项目土地的地块成本高、资金需求量巨大,单个企业开发地块的风险较高或者开发难度较大的项目,房地产公司往往另辟路径进行联合竞买。

  笔者设想,鉴于目前集体土地出让、出租多参照国有土地相关规定,理论上,新《土地管理法》颁布后社会资本能够与集体经济组织/联营公司以协议的形式组成联合体,依照法律规定的程序公开参与土地的“招拍挂”方式,或者共同成立项目公司,直接入市获得项目用地土地使用权并共同开发项目,但此种做法目前尚停留在设想阶段。

  需要说明的是,北京市政策也提及对集体土地租赁住房的一些限制,如365号文明确“集体土地租赁住房只租不售,不得出让、转让,不得转租,不得改变土地用途”;“严禁以租代售”;“市区住房城乡建设部门要落实监管责任,将集体土地租赁住房统一纳入全市租赁监管服务平台”。并经我们咨询北京规自委某分局后了解,民企投资项目作为定向自己员工的“人才公寓”原则上具有可操作性,但同样存在市场化不足而擦边“以租代售”的法律风险。如社会资本拟采用此模式投资建设面向自己员工的“人才公寓”,亦建议社会资本方保留一部分租赁住房的市场化比例。

  国家政策明确“房住不炒,租售并举”,这是对整个房地产行业最基本的定位,自2016年开始,国务院更明确要加快培育和发展住房租赁市场,租赁住房行业随之崛起。2021年7月2日,国务院办公厅再发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》新政,从宏观层面鼓励并支持“利用城区、靠近产业园区或交通便利区域的集体经营性建设用地建设保障性租赁住房[13]”。笔者认为,新《土地管理法》放开集体经营性建设用地入市限制后,建设集体土地租赁性住房作为目前法律框架下集体土地可用作居住用途的唯一形式有可能将成为房地产市场的“下一个风口”。乘着新《土地管理法》及北京市利好政策的东风,也随着越来越多的一线大厂强企搬迁至京郊,未来可能将会涌现出更多以社会资本主导建设运营的项目或民企利用集体土地为其产业园、科技园职工建设“人才公寓”的案例。但鉴于目前集体土地租赁住房项目尚处于积极探索阶段,从公开渠道检索到的案例来看,除大兴区及丰台区之外,其他各区尚未见非国有社会资本涉足集体土地租赁住房项目的案例,因此如何乘前述政策东风,与项目所在地政府积极沟通将项目落地,开辟出更加合规、成熟的开发模式,尚需社会资本与法律顾问等专业团队共同探索。

  [1]《土地管理法》第六十三条第四款,“集体经营性建设用地的出租,集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等,参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。”

  [2] 已被《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例(2020修订)》(国务院令第732号)修改。

  [3] 根据55号令第十三条,“土地使用权出让可以采取下列方式:(一)协议;(二)招标;(三)拍卖。”

  [4] 根据55号令第十二条,“土地使用权出让最高年限按下列用途确定:(一)居住用地七十年;(二)工业用地五十年;(三)教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年;(四)商业、旅游、娱乐用地四十年;(五)综合或者其他用地五十年。”

  [5]《土地管理法实施条例(修订草案)》(征求意见稿)第十七条,“【交易方式】建设用地使用权出让、租赁(出租)等应当实行公开交易。除依法可以采取双方协议方式外,应当采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式确定土地使用权人。”

  [6] 根据32号文第四条第三款规定,“采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式入市的,在北京市土地交易市场大兴区分市场公开进行。”

  [7] 根据222号文第二条,“国有土地租赁,可以采用招标、拍卖或者双方协议的方式,有条件的,必须采取招标、拍卖方式。”

  [8] 根据222号文第四条,“国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。对短期使用或用于修建临时建筑物的土地,应实行短期租赁,短期租赁年限一般不超过5年;对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地,应实行长期租赁,具体租赁期限由租赁合同约定,但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。”

  [9]《产业用地政策实施工作指引(2019年版)》(自然资办发〔2019〕31号)第十六条规定,“以长期租赁方式使用土地的,应按照《规范国有土地租赁若干意见》的规定执行,租赁期限不得超过20年。”

  [10] 根据64号文第一条,“农村集体经济组织可以土地使用权作价入股、联营的方式与国有企业合作。”

  [11] 根据64号文第一条第三款,“以农村集体经济组织与国有企业成立新企业作为申报主体的,由双方签订入股联营合同。土地使用权入股、联营期限不得超过50年,合作期满后双方按照合同约定和届时有关规定执行。”

  [12] 根据376号文第二条第四款第三项,“由农村集体经济组织以土地使用权入股、联营的方式,与国有企业联合开发建设。但集体经济组织在新成立企业的持股比例不得低于51%,且应有保底分红。”

  [13] 根据《关于加快发展保障性租赁住房的意见》(国办发〔2021〕22号)第三条第一款“1.人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市,在尊重农民集体意愿的基础上,经城市人民政府同意,可探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房;应支持利用城区、靠近产业园区或交通便利区域的集体经营性建设用地建设保障性租赁住房;农村集体经济组织可通过自建或联营、入股等方式建设运营保障性租赁住房;建设保障性租赁住房的集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。”

  ICCRA住房租赁产业研究院是在中国饭店协会公寓委员会的指导下建立的行业权威研究机构。研究院致力于打造租赁式公寓行业一流的专业智库和行业交流平台,推动租赁式公寓运营标准和体系建设。中宁代做项目建议书-收费2021